政策留缓冲空间 招商引资重在转变理念

  5月11日，国务院发布《关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发〔2015〕25号)(下称《通知》)。同时，暂停去年《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》国发〔2014〕62号　部署的税收等优惠政策专项清理工作，对已出台的违法税收优惠政策不再“一刀切”取缔，而由各地各部门设立过渡期，逐步清理。有观点指出，这其实是应对经济下行压力之举，给地方政府和企业“松绑”。

  但在受访的专家看来，仅仅依靠税收优惠政策远远不够，需要地方政府转变执政理念，提高服务效率；同时，创新推进财政专项资金以基金方式进行市场化运作。

  暂停清理税收优惠政策

  国务院发出的《通知》让不少地方政府领导人和企业负责人松了一口气。因为，这意味着，此前的税收优惠政策得以继续执行，无论是对地方政府来说，还是对企业来说，都将带来巨大利好。

  《通知》指出，各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。同时，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。

  《通知》明确，62号文规定的专项清理工作“待今后另行部署后再进行”。虽然该通知措辞委婉，实则暂停了62号文部署的税收等优惠政策专项清理工作。

  优惠政策成了招商引资的不二法门

  “长期以来，税收优惠成了各地政府招商引资的不二法门，与政绩、企业利益密切相关，”河南省社会科学院副院长谷建全向中国经济时报记者介绍，特别是金融危机爆发以来，各地为了保增长、促经济、抢项目，更是把优惠政策用到了极致。

  以中部地区某市为例，在招商引资过程中，土地和税收优惠政策力度非常大。

  “这几年，各地政府对招商引资都下的有任务、有指标，最后还考核，有的地方甚至还引入一票否决制，政府压力非常大。各地招商引资竞争又非常激烈，你优惠我比你还优惠，优惠力度不大，企业就会都跑去别的地方。”该市招商局局长说，由于当地地处中部偏远地区，没有资源，交通又不便利，除了给予优惠政策外，没有别的办法。他表示，该地有不少项目都是赔本赚吆喝，政府零地价，又不收税，甚至，有的项目还有财政投入，协调银行贷款。“我们也知道，这样比拼的结果受损的是政府，得利的是企业。但有项目总比没有项目要好。”

  “在条件相同的情况下，一个企业决定在哪里落户，主要取决于一个地方优惠政策的力度有多大。”近年来，多次带领省外企业到本省考察的河南省民营经济研究会常务副会长张立功告诉中国经济时报记者，无论是国外还是省外的企业，每到一处，都被地方政府视为座上宾，政策一地比一地优惠。“前几年，企业还主要看地方政府出台的政策有多优惠，现在，企业都学聪明了，主动要政策，稍不满意，转身就走，你这里不行，别的地方可以。因此，在恶性竞争下，优惠政策往往被滥用。”张立功说。

  专家指出，由于地方政府存在过度提供优惠政策的现象，使得很多企业把注意力过多地放在争取优惠政策方面，而严重忽视了技术、质量和品牌的提升和培育，导致企业的竞争力受到严重影响。

  清理的“后遗症”

  谷建全表示，虽然，由于政策刺激，在一定程度上促进了投资增长和产业集聚，发展了经济。但过度比拼的结果，就是虽然表面上地方政府的GDP上去了，但土地被贱卖或浪费，负债越来越多、税收的增长潜力越来越小，中小企业的负担会越来越重。同时，有很多优惠政策与税收法定原则相悖，引发乱象，存在寻租和腐败空间。“这方面出现的问题非常多，付出的代价非常重。”谷建全说。

  上海财经大学教授邓淑莲表示，地方政府的税收优惠太多太乱，完全是由地方自主决定，政策不公开，都是一企一议，导致很多税收收入流失，这不仅涉及收入增加或减少问题，也涉及到公平和效率的问题。

  因此，早在2013年，财政部就开始部署税收清理专项工作。

  2014年12月9日，国务院又下发62号文表示，近年来，为推动区域经济发展，一些地区和部门对特定企业及其投资者等，在税收、非税等收入和财政支出等方面实施优惠政策。一些税收等优惠政策扰乱了市场秩序，影响国家宏观调控政策效果，甚至可能违反我国对外承诺，引发国际贸易摩擦。

  该通知要求，各地区、各有关部门要开展一次专项清理，认真排查本地区、本部门制定出台的税收等优惠政策，特别要对与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要以及“一事一议”形式的请示、报告和批复等进行全面梳理。

  专家表示，62号文的下发，地方政府传统的税费优惠政策招商的模式，受到冲击，特别是对中西部地区正在承接的产业转移影响较大，因为没有了政策的吸引力。同时，地方政府与企业已签订的部分税收、土地优惠协议如何停止执行，面临毁约尴尬。此外，落户各地的企业不少是看重当地的政策优惠，一旦这些优惠政策取消，企业的负担或将加重，有可能重新转移出去。

  这次清理，虽然初衷很好，但也造成了很多“后遗症”：不少地方政府在招商形势不好的情况下，再加上八项规定等，一定程度上让地方官员慵政懒政更甚，既不为风险决策，也不再拼命招商。这也意味着地方经济稳增长压力更大。而对企业来讲，没有了优惠政策，除了加大负担外，还面临实际的难题。

  “比如，各地政府对企业挂牌新三板非常支持，除了相关业务培训外，很多地方政府还有从几十万元到上百万元的资金支持，这意味着企业挂牌新三板几乎不花钱。”张立功表示，很多企业因此都有着非常强烈的挂牌冲动，想在市场不利好的情况下，利用资本市场走出困境，加快发展。“62号文下发后，虽然没有明文规定不让再发资金补助，但地方政府不像以前那样大幅度地补贴，不少挂牌或正在走程序的企业也放慢了脚步。”

  招商引资需要转变理念创新机制

  因此，在现阶段经济下行压力加大的背景下，国家出台新政，暂停62号文的执行，给地方政府和企业以“松绑”。

  对于地方政府来说，此次发布的25号文虽然给了他们一定的缓冲和弹性空间，不用担心因为违约引发的后遗症。但25号文也对未来优惠政策的制定设置了更高的门槛：各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

  因此，从长远来说，严格规范税收优惠等政策已是大势所趋。

  “取消不合理的优惠政策，有利于减少地方政府恶性竞争，引导地方产业良性发展。”谷建全表示，环境决定招商引资成败，良好的环境是招商引资的重要资本。今后，地方政府要在招商引资方面，转变理念、更新观念。作为地方政府，可以利用政策调整的缓冲期，从管理型政府向服务型政府转变，在营造良好的市场环境、提高办事效率和服务水平上多下功夫，以此吸引和留住企业。

  张立功也表示，在资金扶持方面，也要随着政策的变化而采取相应变化。一些地方政府正在将过去的直接资金扶持，转变为产业引导基金投资的扶持方式。目前，已有不少地方正在尝试此举，效果很好，企业也很满意。“因此，创新推进财政专项资金以基金方式进行市场化运作，这也是未来的大方向。”